构建国土空间开发保护新格局（大数据观察）

　　数据来源：自然资源部 　　制图：蔡华伟

　　国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。

　　记者日前从自然资源部了解到，随着国土空间规划体系顶层设计基本形成、首部“多规合一”的国家级国土空间规划全面实施，全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系总体形成。

　　实现“多规合一”，国土空间规划取得决定性进展

　　“国土空间规划是整合主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的‘多规合一’的新规划。”中国国土勘测规划院院长冯文利说，我国将原分属不同部门的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等职责统一整合到自然资源部，由其负责建立国土空间规划体系并监督实施。

　　7月25日，国务院批复的江苏省国土空间规划，是“多规合一”改革以来首个获批的省级国土空间规划。目前，江苏省需由国务院批准的城市国土空间总体规划已全部上报，其他设区市国土空间总体规划已全部经江苏省人民政府批复实施，县级国土空间总体规划正加快报批。

　　“这一规划是江苏省空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是省域国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲。”江苏省自然资源厅国土空间规划局局长朱凤武说。

　　去年，我国首部“多规合一”的国家级国土空间规划《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》印发实施。地方各级总体规划、详细规划和专项规划编制统筹推进，“五级三类”国土空间规划取得决定性进展，形成法定化的国土空间开发保护蓝图。

　　自然资源部国土空间规划局局长张兵介绍，截至目前，除北京、上海城市总体规划已于2017年批准不再报批外，其他所有省级规划和新疆生产建设兵团规划已全部上报国务院，其中江苏、广东、宁夏等省级规划已经批复。全国计划编制的350个市级总体规划和2220个县级总体规划中，90%以上已上报审批机关，过半数已完成审查程序，江苏、广东的部分市级总体规划已由省级人民政府批准实施。

　　与此同时，自然资源部指导有条件、有需求的地方编制村庄规划。在专项规划方面，长江经济带（长江流域）、黄河流域、京津冀、海岸带及近岸海域、成渝地区双城经济圈等专项规划正在陆续编制报批。

　　划定“三区三线”，优化国土空间开发保护格局

　　内蒙古自治区是5个耕地保有量过亿亩的省份之一，自治区国土空间规划编制紧紧围绕“南粮北牧”农牧结构特点，划定耕地保护目标17050万亩。

　　山东省青岛市统筹考虑陆海生态系统的整体性、功能的完整性，划定陆海一体的生态保护红线面积不低于1705平方公里，其中陆域面积不低于721平方公里、海域面积不低于984平方公里。

　　“三区三线”（城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）作为国土空间规划的核心内容和重要组成部分，构成了各级各类国土空间规划的基础底版，是保障和维护国家粮食安全、生态安全和城镇化健康发展的空间底线，为世界处理好人与自然、发展与保护的关系贡献“中国方案”。

　　据介绍，划定过程中，根据耕地保护面临的严峻形势，明确耕地保护的优先序，确保18亿亩耕地保护红线“实至名归”。将超过30%的陆地国土和15万平方公里的海域划为生态保护红线，率先在全球实施生态保护红线制度。划定工作统筹中央和地方事权，给予各省区市划定城镇开发边界更大自主权，支持地方构建更加协同的城镇体系。

　　“三区三线”划定后，是不是“一动不能动”？张兵解释，要完善和创新全域土地综合整治、城镇低效用地再开发、城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策手段，把这些政策手段与国土空间总体规划和详细规划实施管理机制相结合，形成在“三区三线”划定之后进一步优化国土空间格局的平台和制度设计，既有原则，又有弹性。

　　中国国土勘测规划院研究员陈瑜琦建议，规范红线内允许人为活动的具体类型和管理要求，明确国家重大项目占用的具体情形和审批程序，坚持原则性和灵活性、整体性和特色性、刚性和柔性相结合等原则，稳步推进、不断完善生态保护红线管控。

　　构建“一张图”，提升国土空间治理数字化水平

　　打开福建省国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，只需点击成果审查与管理模块，便可进行规划成果审查工作……福建省打造“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧国土空间规划，逐步实现规划共谋、蓝图共绘、底线共守、成果共享，规划管理模式实现从“治”到“智”的转变。

　　湖南省湘潭市国土空间规划“一张图”建立了存量土地预警机制。依托国土空间基础信息平台，接入全市建设用地批地、供地和建设三大环节管理数据，对于超过承诺时间而未供地或未开工的地块进行红色预警，提高土地资源节约集约利用水平。

　　自然资源部以“三调”及年度变更调查成果为统一底图，结合规划编制和“三区三线”划定，同步建立了国家、省、市、县“数、线、图”一致的国土空间规划“一张图”。“构建上下贯通的全国国土空间规划‘一张图’，国土空间数字化治理实现质的飞跃。”张兵说。

　　中国工程院院士、自然资源部国家基础地理信息中心教授陈军说，利用时空信息技术手段，摸清各类自然资源、资产、资本的家底，及时掌握其动态变化，做到“查得准”；依据统一编制的国土空间规划，对各类自然资源开发和国土空间建设活动进行科学管理，包括从规划编制实施到监督评估的全生命周期管理，从宏观到微观的全空间用途管控，综合考虑水林田湖草沙海等要素的全要素耦合管理，做到“管得好”。

　　目前“三区三线”的划定成果充分运用于耕地保护和粮食安全目标责任制考核。以国家重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地为重点，实施重要生态系统保护和修复重大工程，例如会同国家林草局统筹确定规划造林绿化空间，并落实到同级国土空间规划“一张图”上，作为带位置安排造林绿化任务的主要依据。

　　与此同时，自然资源部以实景三维中国、智慧城市时空大数据平台为基础底版，整合自然地理格局、经济社会发展、国土空间利用等各类数据，基本建成了全国统一、各级联动的国土空间规划实施监督系统，实现国家、省、市、县四级系统互联、业务协同和数据共享。

　　《 人民日报 》（ 2023年11月17日 08 版）